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國土計畫法改變台灣未來

曾文龍
(中華綜合發展研究院 不動產研究中心 主任)
(國立台北科技大學 不動產估價師學分班 主任)
 
一、立法院躺了23年才勉強通過
國土計畫法於民國105年1月6日總統公布,並於5月1日施行。此「革命性」的改變,將大幅影響未來台灣的國土風貌。
國土計畫法的立法目的為「為因應氣候變遷,確保國土安全,保育自然環境與人文資產,促進資源與產業合理配置,強化國土整合管理機制,並復育環境敏感與國土破壞地區,追求國家永續發展,特制定本法。」
這個目標非常偉大與正當,然而要通過國土計畫法卻非常困難與沒效率,足足拖延了23年之久。2009年8月,筆者於現代地政雜誌發表的專欄文章「一個沒有國土計畫法的台灣」,當時乃針對當年八八水災重創南台灣,土石流與水災、地震頻仍發生,若無完整周延之國土計畫法,台灣國土環境未來仍是一片茫然、蒼生苦難將無窮盡。2011年2月2日,筆者又投稿自由時報「馬總統忘了應通過急迫的國土計畫法?」再次呼籲「馬政府應重視國土計畫法,由於世界氣候急遽變化,此法攸關處於颱風、地震、水災等天然災害較為頻繁地帶的台灣,人民居住之生命安全問題萬萬不可再怠忽!」正當大家翹首等待國土計畫法卻遙遙無期、已經不抱希望與希望渺茫時,卻「突然」通過,也讓各方大大「楞」了一下,才能回神!104年12月18日晚上10點15分立法院三讀通過了「國土計畫法」,將台灣土地分為「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」四大區,未來若要變更分區使用,必須透過中央通盤檢討,農地變更建地將更嚴謹,避免浮濫和土地徵收,防止下一個苗栗大埔案發生。
 
二、國土計畫法將取代區域計畫法
「國土計畫法」第45條規定:
1、中央主管機關應於本法施行後二年內,公告實施全國國土計畫。
2、直轄市、縣(市)主管機關應於全國國土計畫公告實施後二年內,依中央主管機關指定之日期,一併公告實施直轄市、縣(市)國土計畫。
3、並於直轄市、縣(市)國土計畫公告實施後二年內,依中央主管機關指定之日期,一併公告國土功能分區圖。
4、直轄市、縣(市)主管機關依前項公告國土功能分區圖之日起,區域計畫法不再適用。
亦即目前是過渡時期間,未來五年多後,區域計畫法將走入歷史。另外國土計畫法亦有20項子法,預定分為四階段完成,各階段時程及完成子法規如下:
(一)第一階段:105年12月31日,完成1項子法–國土計畫法施行細則。
106年12月31日,完成6項子法:
(1)性質重要且屬一定規模以上部門計畫認定標準
(2)國土利用現況調查及土地利用監測辦法
(3)國土功能分區圖作業辦法
(4)國土復育促進地區劃定辦法
(5)重大公共設施或公用事業計畫認定標準
(6) 國土永續發展基金收支保管及運用辦法

(二)第二階段:107年12月31日,完成6項子法:
(1)國土計畫檢討變更簡化辦法
(2)國土計畫土地使用管制規則
(3)屬一定規模以上或性質特殊土地使用認定標準
(4)使用許可審查程序辦法
(5)使用許可公開展覽公聽會及民眾陳述意見處理辦法
(6)國土計畫補償辦法

(三)第三階段:108年12月31日,完成7項子法:
(1)使用許可審查費收費辦法
(2)使用許可審議規則
(3)使用許可國土保育費及影響費收支運用辦法
(4)使用許可案件經許可後之程序及相關事項辦法
(5)造地施工辦法
(6)民眾檢舉土地違規使用獎勵辦法
(7)國土永續發展基金附徵辦法
 
三、國土功能分區劃設原則
根據「國土計畫法」第20條:
 
各國土功能分區及其分類之劃設原則如下:
(一)國土保育地區:
依據天然資源、自然生態或景觀、災害及其防治設施分布情形加以劃設,並按環境敏感程度,予以分類:
1、第一類:具豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件,其環境敏感程度較高之地區。
2、第二類:具豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件,其環境敏感程度較低之地區。
 
3、其他必要之分類。
(二)海洋資源地區:
依據內水與領海之現況及未來發展需要,就海洋資源保育利用、原住民族傳統使用、特殊用途及其他使用等加以劃設,並按用海需求,予以分類:
1、第一類:使用性質具排他性之地區。
2、第二類:使用性質具相容性之地區。
3、其他必要之分類。
(三)農業發展地區:
依據農業生產環境、維持糧食安全功能及曾經投資建設重大農業改良設施之情形加以劃設,並按農地生產資源條件,予以分類:
1、第一類:具優良農業生產環境、維持糧食安全功能或曾經投資建設重大農業改良設施之地區。
2、第二類:具良好農業生產環境、糧食生產功能,為促進農業發展多元化之地區。
3、其他必要之分類。
(四)城鄉發展地區:
依據都市化程度及發展需求加以劃設,並按發展程度,予以分類:
1、第一類:都市化程度較高,其住宅或產業活動高度集中之地區。
2、第二類:都市化程度較低,其住宅或產業活動具有一定規模以上之地區。
3、其他必要之分類。
新訂或擴大都市計畫案件,應以位屬城鄉發展地區者為限。因此未來產業園區只能在「城鄉發展地區」。
 
四、國土功能分區之分類及土地使用原則
依據「國土計畫法」第21條:
國土功能分區及其分類之土地使用原則如下:
(一)國土保育地區:
1、第一類:維護自然環境狀態,並禁止或限制其他使用。
2、第二類:儘量維護自然環境狀態,允許有條件使用。
3、其他必要之分類:按環境資源特性給予不同程度之使用管制。
(二)海洋資源地區:
1、第一類:供維護海域公共安全及公共福址,或符合海域管理之有條件排他性使用,並禁止或限制其他使用。
2、第二類:供海域公共通行或公共水域使用之相容使用。
3、其他必要之分類:其他尚未規劃或使用者,按海洋資源條件,給予不同程度之使用管制。
(三)農業發展地區:
1、第一類:供農業生產及其必要之產銷設施使用,並禁止或限制其他使用。
2、第二類:供農業生產及其產業價值鏈發展所需設施使用,並依其產業特性給予不同程度之使用管制、禁止或限制其他使用。
3、其他必要之分類:按農業資源條件給予不同程度之使用管制。
(四)城鄉發展地區:
1、第一類:供較高強度之居住、產業或其他城鄉發展活動使用。
2、第二類:供較低強度之居住、產業或其他城鄉發展活動使用。
3、其他必要之分類:按城鄉發展情形給予不同程度之使用管制。
 
五、國土計畫法對於一般民眾的影響
由於新的國土功能分區及分類,將大幅改變台灣的國土風貌,特別是在非都市土地地區,台灣土地可分成三大類,其中都市土地佔13%(計433處,4766平方公里)、佔最大的則是非都市土地(除都市土地及國家公園以外土地)佔78%!國家公園土地則佔9%(共10座,含陸域及海域共4386平方公里)。
根據主管機關營建署的說明,國土計畫法通過後對一般民眾的影響如下
(一)對土地的影響:
1、目前非都市土地11種使用分區及19種使用地,未來將調整為國土功能分區及其分類,調整方式將參考其現在法定分區或用地轉換,儘量以影響幅度最小方式為之。
例如目前屬於山坡地保育區,經套疊環境敏感圖資後,如果非屬環境敏感地區者,其土地資源條件也並非適宜耕作者,將調整為第三類城鄉發展地區;但如果經套疊後,發現其係屬特定水土保持區或其他較為敏感土地時,將調整為第一類國土保育地區。
2、對於目前屬於可建築用地,經國土計畫變更為非可建築用地時,其所受損失,政府將給予補償,即其合法建築權益將透過價購或徵收方式買回。
(二)對於建築物或設施的影響:
1、屬於區域計畫實施前之原有建築物或設施,得維持原來使用。
2、屬區域計畫實施後之建築物或設施,如屬合於區域計畫法者,在直轄市、縣(市)主管機關令其變更使用、遷移前,得維持原來使用;惟如未符合區域計畫法,又未符合國土計畫者,尚無法保障其權益,應按國土計畫法相關規定查處。
(三)對生活的影響
1、本法規定應成立國土永續發展基金,前10年由政府編列500億元移撥,自第11年起將隨水電附徵,經本部評估每戶每月支出約增加10元至15元左右,不致大幅影響民眾生活開銷,且該附徵比率後續將再會商有關機關審慎訂定,朝影響民眾最小化原則處理。
2、本法納入民眾檢舉獎勵機制,未來如有發現土地使用違規情況,向各該直轄市、縣(市)政府檢舉,並經查證屬實後,可獲得一定獎金;但民眾如有土地使用違規情形時,未來亦將可能成為被檢舉對象。
 
六、國土計畫法罰則較之區域計畫法,重很多!
例如國土計畫法第38條「從事未符合國土功能分區及其分類使用原則之一定規模以上或性質特殊之土地使用者,由該管直轄市、縣(市)主管機關處行為人新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰。……」
若致釀成災害者,處七年以下有期徒刑,得併科新臺幣五百萬元以下罰金;因而致人於死者,處五年以上十二年以下有期徒刑,得併科新臺幣一千萬元以下罰金;致重傷者,處三年以上十年以下有期徒刑,得併科新臺幣七百萬元以下罰金。(國土計畫法第39條)
 
 
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